Kommunikative Verwaltungsbeziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen - Zur Konstitution von Verwaltungsherrschaft jenseits des Staates

Abstract

Verwaltungen üben im Staat konkrete Herrschaft aus. Dies geschieht, wie die Implementationsforschung herausfand, nicht nur durch Genehmigungen und Anordnungen mittels verbindlicher, zwangsbewehrter Verwaltungsakte, sondern auch durch Vereinbarungen und Überzeugungen. Im Kontext des Staates werden diese Handlungsformen unter der Bedingung eingesetzt, dass eine Behörde ihre Entscheidungen autonom gegen den Willen eines Adressaten durchsetzen kann, sofern sie mit anderen Handlungsformen ihre Ziele nicht zu erreichen vermag. Die Verwaltungen internationaler Organisationen üben Herrschaft in einer Ordnung jenseits des Staates aus. Ihre Entscheidungen und Maßnahmen richten sich primär an Verwaltungen souveräner Nationalstaaten, denen gegenüber sie in der Regel keinen Zwang ausüben können. Fachautorität gilt als wesentliche Quelle ihrer Macht, die sie vor allem in kommunikativen Beziehungen mit nationalen Verwaltungen einsetzen, um durch Kooperation und Überzeugung administratives Handeln zu koordinieren. In dieser kommunikativen Mehrebenenverwaltung beruht Herrschaft auf einer Kombination der fachlichen Autorität internationaler und der rechtlich geregelten Kompetenzen nationaler Verwaltungen. Kommunikative Beziehungen generieren aber auch Machtasymmetrien. Macht äußert sich in der strategischen Gestaltung von Koordinationsmustern und durch Inklusion oder Exklusion von Akteuren in Kommunikationsbeziehungen. Im Hinblick auf die Herrschaftsfunktion der Verwaltung stellt sich folglich die Frage, wie Macht und Verwaltungshandeln in diesen besonderen Mehrebenenstrukturen legitimiert werden kann.

In a modern state, public administration exerts authority by implementing political decisions or law in particular situations. As revealed in implementation research, administrative authority is revealed not only in enforceable unilateral acts like approval or orders, but also in agreements and persuasion. In the context of the state, administrations applying these tools can take resort to unilateral action against the will of addressed actors, if cooperative or persuasive modes fail to achieve the intended aims. International public administration operates in a political order beyond the state. Their decisions and actions address administrative actors of sovereign member states. As a rule they cannot enforce their policy against the will of national government or administrations. Expertise constitutes the primary source of power of international administration, which they use in essentially communicative relations with national administrative authorities in order to coordinate administrative policymaking by cooperation and persuasion. In this particular type of multilevel administration, authority is based on a combination of expertise of international administration and legal power of national administration. Yet communicative relations also generate asymmetric structures of power resulting from the strategic use of patterns of coordination and from the inclusion of some actors in communication and the exclusion of others. Against this background and the particular features of multilevel administration beyond the state, legitimacy of administrative power and policy-making appears as a particular problem.