Politikintegration in einem föderalen Staat: Klimaschutz im Gebäudesektor auf Österreichisch

Abstract

Obwohl Österreich jahrzehntelang als umweltpolitischer Vorreiter galt, verfehlte es sein Kyoto-Ziel so deutlich, dass es EU-weit zu den Schlusslichtern beim Klimaschutz zählt. Ein Teil der als "environmental federalism" bekannten Literatur legt nahe, dass dies auch am föderalen politischen System liegen könnte: diese haben angeblich Vorteile bei der Lösung lokaler, jedoch Nachteile bei der Lösung nationaler oder globaler Umweltprobleme (wie z.B. Klimawandel). Der vorliegende Artikel analysiert, inwiefern Föderalismus für das Scheitern der österreichischen Klimapolitik mitverantwortlich ist. Er konzentriert sich dabei aus zwei Gründen auf den Gebäudesektor: Erstens liegen die wichtigsten Kompetenzen für die Regulierung dieses Sektors in der Hand der neun Bundesländer. Zweitens spielt der Gebäudesektor aufgrund seiner Energieintensität eine entscheidende Rolle beim Klimaschutz. Basierend auf einer qualitativen Analyse zum Zusammenwirken von EU-, Bundes- und Landespolitiken seit 1997 (dem Jahr als Österreich das Kyoto-Protokoll ratifiziert hat) kommen wir zu dem Schluss, dass der österreichische Föderalismus eine ambitionierte Integration von Klimaschutz in den Gebäudesektor erschwerte, die schlechte klimapolitische Performanz Österreichs allerdings nicht ausschließlich darin begründet ist.

This paper addresses two related puzzles. The first puzzle is that parts of the environmental federalism literature suggest that federal states are ill-equipped to solve nation-wide or global environmental problems such as climate change, but climate policy scholars usually emphasise the opposite. The second puzzle is that Austria (a federal EU Member State) is regularly praised as an environmental policy leader but has missed its Kyoto target by far. The paper addresses both puzzles by analysing to what degree federalism is responsible for Austria's poor mitigation performance. Since the nine Austrian provinces are mainly responsible for regulating the building sector that accounts for about 25% of total energy consumption and 13% of the greenhouse gas emissions, the analysis focuses on the integration of climate change mitigation in building policies. The empirical core of the paper analyses all major EU, federal and provincial policies that aimed to green the building sector since the signing of the Kyoto Protocol in 1997. After showing that these policy outputs cannot explain considerable sectoral emission reductions, we conclude that Austrian federalism did not facilitate but hinder climate change mitigation because it added a vertical dimension to an already complex horizontal integration challenge. However, since federalism can by far not explain Austria's failure to reach its Kyoto target domestically, we also conclude that it is only one of many independent variables that shape climate change mitigation. Finally, we show that Austria is neither an environmental policy leader nor a laggard, but an opportunist.