Ideologischer oder pragmatischer Mehrwertausgleich? Eine interkantonale Untersuchung zum Einfluss der politischen Legitimation auf die Ausgestaltung des Ausgleichs planungsbedingter Vorteile in der Schweiz

Abstract

Als eines der wenigen Beispiele weltweit sieht das Schweizer Planungsrecht ein Instrument zum Ausgleich planungsbedingter Bodenwertsteigerungen vor. Die Bestimmung auf der Bundesebene ist jedoch nicht direkt anwendbar, sondern lediglich ein verbindlicher Rechtsetzungsauftrag an die Kantone. Jenseits der bundesrechtlichen Minimalvorgaben kommen den Kantonen dabei in den Gesetzgebungsverfahren weitreichende Gestaltungsspielräume zu. Der vorliegende Beitrag nutzt diese Konstellation, um zu untersuchen, wie sich die politische Legitimation des Instruments auf die konkrete rechtliche Ausgestaltung auswirkt. Basierend auf der planungswissenschaftlichen Literatur ist zu erwarten, dass pragmatische Argumente zu gravierenden kantonalen Regelungen führen müssten, beispielsweise durch die explizite Berücksichtigung von Um- und Aufzonung als weitere Abgabetatbestände neben dem bundesrechtlich geforderten Tatbestand der Einzonung. Ideologische Argumente dürften hingegen zu lediglich minimalen Umsetzungen führen, beispielsweise zu einem Abgabesatz, der die bundesrechtlich minimal vorgeschriebenen 20 Prozent nicht überschreitet. Die vergleichende Untersuchung anhand der Kantone Basel-Stadt, Basel-Landschaft und Bern zeigt jedoch eher auf einen umgekehrten Zusammenhang hin. Im Kontrast zu den internationalen Erfahrungen führen in der Schweiz ideologische Argumente zu einer entscheidenderen planungsrechtlichen Ausgestaltung des Mehrwertausgleichs.

As one of the few examples worldwide, Swiss law serves for an instrument to compensate for planning-related increases in land value. The provision at the federal level however is not directly applicable, but merely a binding legislative mandate to the cantons. Beyond the minimum requirements under federal law, the cantons are given far-reaching discretion in the legislative process. This paper exploits this constellation in order to examine how the political legitimacy of the instrument affects the concrete legal configuration. Based on the planning literature, two schools of thought hold precedence. First, that pragmatic arguments would lead to far-reaching cantonal regulations, e.g., through the explicit consideration of rezoning and upzoning as further taxable events in addition to the federal law requirement of zoning. Second, that ideological arguments are likely to only lead to minimal implementations, e.g., to a levy rate that does not exceed the minimum 20 percent prescribed by federal law. However, this comparative study based on the cantons of Basel-Stadt, Basel-Landschaft, and Bern instead points to a reverse correlation. In contrast to international experience, ideological arguments in Switzerland lead to a more far-reaching design of value added capture under planning law.