Ein Fass ohne Boden? Vier Jahrzehnte kommunaler Schuldenhilfen in Deutschland

Abstract

Trotz Kommunalaufsicht und Finanzausgleich befinden sich viele Kommunen seit Jahrzehnten in einer Haushaltskrise. Um diese Haushaltsprobleme zu adressieren, stellten die Bundesländer wiederholt Schuldenhilfen bereit. Der Aufsatz beschreibt die Entwicklung dieser Schuldenhilfen, beginnend mit den ersten Entschuldungsmaßnahmen in den 1980ern bis hin zur flächendeckenden Verbreitung kommunaler Entschuldungsprogramme nach der globalen Finanzkrise. Anschließend werden unter Zuhilfenahme gängiger Analysekategorien der Policy- Analyse und der Neuen Institutionenökonomik Erklärungen für die unterschiedliche Ausgestaltung, Implementationszeitpunkte sowie Auswirkungen dieser Programme präsentiert. Im Hinblick auf ihre Ausgestaltungsformen werden Schuldenhilfen nach Zielen, Instrumenten und Reichweite kategorisiert. Die unterschiedliche Ausgestaltung und Implementationszeitpunkte von Entschuldungsprogrammen erklären sich primär durch variierenden sozioökonomischen Problemdruck, jeweilige politische Leitbilder und divergierende fiskalische Handlungsspielräume der Landesregierungen. In Bezug auf die Auswirkungen der Entschuldungsprogramme sind Erfolge bei Haushaltskonsolidierung und Schuldenabbau erkennbar, allerdings auf Kosten sinkender Investitionsausgaben und steigender Steuerbelastungen. Die eigentlichen Risiken liegen jedoch in der massiven Einschränkung kommunaler Selbstverwaltung.

Despite state supervision and fiscal equalization many German municipalities have suffered from budgetary crisis for decades. To address these problems, most state governments implemented municipal bailouts. Therefore, we describe the historical development of these bailouts, ranging from the first program in the 1980s to the broad dissemination of bailout programs after the global financial crisis. Subsequently, we provide explanations on differences regarding their designs, time of implementation and impacts by using common analytical categories from policy analysis theory. With regard to design, we systematize bailouts according to their goals, instruments and scope. We explain different design and timing by socioeconomic problem pressure, political guiding principles and fiscal capacities of state governments. Concerning their impacts, one can observe improvements with regard to budget consolidation and debt reduction, but at the same time shrinking capital expenditure and higher taxation as well as massive interference with local self-government.