Zur Lage und den Rahmenbedingungen der Zivilgesellschaft in Deutschland: ein Bericht

Abstract

Die politik- und sozialsystemischen Rahmenbedingungen für die Zivilgesellschaft in Deutschland sind gut. Deutschland bietet mit seinem demokratischen, föderalen Regierungssystem und seiner politischen Kultur gute Voraussetzungen für eine aktive Zivilgesellschaft, auch wenn aktuelle ebenso wie längerfristige Entwicklungen für die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger eine Herausforderung darstellen. Die Herrschaft des Rechts und die Wahrung von Menschen- und Bürgerrechten, insbesondere der für die Zivilgesellschaft so wichtigen Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, sind gegeben. Die Informationsrechte der Regierenden gegenüber den Regierten sind rechtlich sichergestellt, jedoch häufig geprägt von einer Mentalität des Goodwill. Das Mediensystem mit seinem Mix aus öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern erlaubt unabhängigen Journalismus, wobei die zunehmenden Angebote der sozialen Medien einer Zergliederung in soziale Teilöffentlichkeiten und der Abschottung in eigene Informationsräume Vorschub leisten. Eine gemeinsame Öffentlichkeit, in der auch zivilgesellschaftliches Handeln sichtbar werden kann, ist nur bedingt vorhanden. Ihre Sichtbarkeit in den Teilöffentlichkeiten variiert deswegen stark, teilweise nimmt die Zivilgesellschaft in rechtspopulistischen Diskursräumen sogar die Position einer Hassfigur ein. Die soziale Ungleichheit, die diese Spaltung vorantreibt, ist trotz des hohen ökonomischen Niveaus des Landes nicht unproblematisch. Die öffentliche Wahrnehmung von Zivilgesellschaft ist geprägt von einem diffusen Bild, wer oder was Zivilgesellschaft sei, wird insgesamt jedoch verbunden mit der positiven Konnotation ihrer Gemeinwohlorientierung und, wie es eine Interviewte ausdrückt, ihres Potenzials, das Leben besser zu machen. Die Zivilgesellschaftlichen Organisationen weisen gute Vertrauenswerte in der Bevölkerung auf. Eine der wichtigsten aktuellen Debatten ist die gesellschaftliche Diskussion über den Platz von Zivilgesellschaft im politischen Willens- und Entscheidungsprozess. Dies trifft weite Teile der Zivilgesellschaft, nicht nur die offensichtlich politisch aktiven der Wächter oder Themenanwälte, sondern auch die vermeintlich 'unpolitischen' Sportvereine oder dienstleistenden Wohlfahrtsverbände, die sich im Licht der politischen Polarisierung reflektieren und gesellschaftliche Position beziehen wollen. Der Platz ist umkämpft und umstritten. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen haben bisher nur begrenzte parlamentarische Anhörungsrechte, wenngleich in den letzten Jahren vermehrt staats-bürgerliche Konsultationsmöglichkeiten - etwa in Form von Bürgerbegehren und Referenden - auf den verschiedenen Politikebenen ausgebaut wurden. Institutionelle Beteiligungsformate für zivilgesellschaftliche Organisationen existieren nur wenig und die Zusammenarbeit und Einbeziehung in den Ministerien variiert stark. Zivilgesellschaftlichen Organisationen nutzen zur Einflussnahme zum einen klassische Formen des Lobbyings, wo der Zugang zu politischen Akteuren meist exklusiv gestaltet wird und häufig über persönliche Kontakte verläuft. Zwei aktuelle Entwicklungen beziehen sich ausdrücklich auf dieses Phänomen. Zum einen betont der Koalitionsvertrag zur Bildung einer neuen Bundesregierung vom 24. November 2021: "Eine starke Demokratie lebt von den Menschen, die sie tragen. Sie braucht eine vielfältige Kultur und freie Medien. Ehrenamt und demokratisches Engagement stärken den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Sie verlässlich zu fördern, ist unsere Aufgabe." (Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit 2021:7). Zum anderen ist am 1. Januar 2022 ein neues Lobbyregistergesetz in Kraft getreten, das ein Regelwerk für jeden, d.h. auch für zivilgesellschaftliche Akteure schafft, die mit Mitgliedern des Bundestages und der Bundesregierung sowie mit leitenden Mitarbeitenden von Bundesministerien im Rahmen einer Interessensvertretung spricht. In den letzten Jahren hat sich das Politikfeld der Engagementpolitik entwickelt. Dadurch finden die Belange der Zivilgesellschaft, wie etwa gute Voraussetzungen für das bürgerschaftliche Engagement, stärker Berücksichtigung. Beispielsweise haben Verbände, Netzwerke und einzelne Organisationen im Vorfeld der Bundestagswahl 2021 bei den Parteien ihre Wünsche für die nächste Legislaturperiode deutlicher angemeldet als je zuvor. Allerdings ist auch ein Trend zu beobachten, die Zivilgesellschaft von Seiten des Staates zu vereinnahmen und zu verwalten. Die Macht der großen Dachverbände bleibt spürbar. Auch einzelne, kleinere zivilgesellschaftliche Organisationen aber mobilisieren die Öffentlichkeit für ihre Themen über Demonstrationen und zunehmend über Online-Vernetzung. Aktuell ist eine zunehmende Vermischung beider Wege zu beobachten. Der global zu beobachtendeTrend von repressiven Maßnahmen gegen Zivilgesellschaft von Staatsseite – auch shrinking space of civil society genannt – findet in Deutschland wohl nicht systemisch statt, wenngleich in den Kämpfen um Anerkennung und politische Mitbestimmung durchaus auch Formen dieses Phänomens zu finden sind. Gerichtsentscheidungen wie die gegen ATTAC (BFH 2019/2021) sind Teil der Auseinandersetzung um das politische Engagement und seiner Vereinbarkeit mit dem Gemeinwohl, die sich insbesondere in der Konstruktion des Gemeinnützigkeitsrechts niederschlägt. Die Problemlagen sind häufig kleinteilig und werden im vorliegenden Bericht u. a. anhand des Demonstrationsrechts veranschaulicht. Hier zeigt sich das Potenzial, mit dem zivilgesellschaftliches Handeln von staatlicher Stelle behindert werden kann. Nach wie vor sind die Rahmenbedingungen der Zivilgesellschaft in erster Linie vom Steuerrecht bestimmt, da die meisten zivilgesellschaftlichen Organisationen den Status der Gemeinnützigkeit, der "Steuervorteile" mit sich bringt, annehmen wollen. Dieser Status wird durch das Finanzamt kontrolliert und unterstellt die zivilgesellschaftlichen Organisationen deren Verwaltungsvorschriften. Der Regulierungsrahmen ist prinzipiell akzeptabel, aber auch komplex, starr und teilweise stark veraltet. Änderungen führen oft lediglich zu einer Erhöhung der administrativen Anforderungen und erbringen keine wirklichen Verbesserungen; oft fehlt der systematische Einbezug der Zivilgesellschaft. Die Reform des Gemeinnützigkeitsrechts, die seit Jahrzehnten angemahnt wird, gleicht eher einer Flickschusterei denn einer Anpassung des 150 Jahre alten Rechtsrahmens an die Lebenswelt des 21. Jahrhunderts. Einige Formen, wie Stiftungen, wurden in den letzten Jahren stärker gefördert als andere. Nach wie vor fehlt ein einheitliches Register aller zivilgesellschaftlichen Organisationen, Vorstöße wie das Transparenzregister sind schlecht organisiert. Die finanzielle Situation der Zivilgesellschaft ist geprägt von einem Mix aus Leistungsentgelten, Spenden, Mitgliedsbeiträgen und öffentlichen Fördermitteln. Die Spendenbereitschaft, wie auch die Einnahmen der Mitgliedsbeiträge blieben über die letzten Jahre relativ stabil und haben insgesamt betrachtet auch in der Corona-Pandemie nicht wesentlich gelitten. Die Ausschreibungskapazitäten der öffentlichen Mittel sind gestiegen, aber zunehmend mit mehr Antragsaufwand und kompetitiveren Voraussetzungen, teilweise mit kommerziellen Anbietern, verbunden. Der Ökonomisierungsdruck wächst nach wie vor. Die meisten zivilgesellschaftlichen Organisationen verfügen über keine finanziellen Rücklagen und sind häufig durch prekäre Organisations- und Arbeitsbedingungen geprägt. Ebenfalls als problematisch erweist sich das durch eine Machtasynchronie geprägte Verhältnis zwischen GeberInnen und EmpfängerInnen, das häufig zu Abhängigkeiten führt und einer gleichberechtigten Kooperation entgegensteht. Die Zivilgesellschaft wächst, ist aber gekennzeichnet von Wandel. Neue Engagementfelder bilden sich, etwa in der vormals rein staatlich organisierten Bildungslandschaft. Der demographische Wandel bringt Rekrutierungsschwierigkeiten und Nachwuchssorgen mit sich, insbesondere in der Wahrnehmung von langfristigen Ehrenämtern. Gleichzeitig entstehen neue Formen von Engagement. Insbesondere durch die Digitalisierung sind in den letzten Jahren völlig neue Arten der Vernetzung und der Mobilisierung zivilgesellschaftlichen Handelns gelungen. Noch nicht abzusehen sind die Auswirkungen, die die Corona-Pandemie auf die Zivilgesellschaft haben wird. Bereits jetzt ist klar, dass ein Großteil aller zivilgesellschaftlichen Organisationen von ihr betroffen ist. Die geringe Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Diskussion um Risikoabwägungen und Planung hat insbesondere für viele lokale zivilgesellschaftliche Organisationen Folgen. Sie beklagen unter anderem einen Mitgliederschwund und weisen bislang ohne spürbare Resonanz auf die gesellschaftlichen Folgen des durch Lockdowns verursachten Verlusts an freiwilliger Gemeinschaftsbildung hin. Eine anhaltende Herausforderung ist die Diskrepanz zwischen den nationalstaatlich geprägten Rahmenbedingungen der Zivilgesellschaft und ihrem mehrheitlich nicht nationalstaatlichen Aktionsradius. Dieser ist in vielen Fällen nur lokal oder regional, zunehmend aber auch transnational, europäisch, global. Der hier vorgelegte Bericht stellt den Versuch einer Zustandsbeschreibung dar. Dabei wird der Versuch unternommen, möglichst viele Aspekte anzusprechen, wobei eine Vollständigkeit naturgemäß nicht zu erreichen ist. Im Mittelpunkt des Berichts steht die Sorge um einen sich verengenden bürgerschaftlichen Handlungsraum.

The general political and social conditions for civil society in Germany are favourable. With its democratic, federal system of government and its political culture, Germany offers auspicious conditions for an active civil society, even if current as well as longer-term developments pose a challenge to citizen participation. The rule of law and the protection of human and civil rights, especially the freedom of association and of assembly, all of which are crucial factors for civil society, are in place. The information rights of those in power vis-à-vis the citizens are legally guaranteed, albeit often characterised by a mentality of goodwill. The media system, with its mix of public and private providers, allows for independent journalism. However, the increasing usage of different social media platforms encourages the division of the public into sub-groups and the compartmentalisation into separate information spaces. A common public sphere, which also allows civil society action to become more visible, only exists to a limited extent. Its visibility within the aforementioned sub-groups of the public therefore varies greatly, and in some cases civil society even assumes the position of a hated figure in spaces of right-wing populist discourse. The social inequality that drives this division is not without its problems, despite the country’s overall high economic performance. The public perception of civil society is characterised by a diffuse image of who or what it is. It generally carries a positive connotation because of its orientation towards the common good and, as one interviewee put it, its potential to make life better. Civil society organisations (henceforth CSOs) as a whole score high trust ratings among the public. The societal discussion about the role of civil society in the political will and decision-making process is one of the most important current debates. This affects large parts of civil society, not only the politically active watchdogs, but also supposedly 'apolitical' sports clubs or service-providing welfare associations that wish to reflect upon and adopt a social position in light of political polarisation. It is a contested and controversial space. So far, CSOs have had only limited parliamentary consultation rights, although in recent years civic consultation opportunities - for example in the form of citizens' petitions and referenda - have increasingly gained traction at various political levels. There are few institutional participation formats for CSOs, and cooperation and involvement in ministries vary greatly. They make use of traditional forms of lobbying to exert influence where access to political actors is restricted and are often dependent upon personal contacts. Two current developments explicitly refer to this phenomenon. On the one hand, the coalition agreement for the formation of a new Federal Government of 24 November 2021 emphasises: "A strong democracy depends upon the people who support it. It needs a diverse culture and free media. Volunteering and democratic engagement strengthen social cohesion. It is our task to reliably promote them" (Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit 2021:7). On the other hand, the new Lobby Register Act came into force on 1 January 2022. It establishes a set of rules for anyone who speaks to members of the Federal Parliament (the Bundestag) and the Federal Government as well as for senior members of staff from federal ministries in the context of a lobby group. This includes civil society actors. In recent years we have seen the emergence of the new field of so-called engagement policy (Engagementpolitik). As a result, the concerns of civil society, such as favourable conditions for civic engagement, are given greater consideration. In the run-up to the 2021 Bundestag elections, for instance, associations, networks and individual organisations have raised their hopes for the next legislative period with the parties more clearly than ever before. However, a trend towards the state taking over and administering civil society can also be observed. Yet, the power of large umbrella organisations remains palpable. Individual, smaller CSOs are also mobilising the public for their issues through demonstrations and increasingly through online networking. Currently, we can see an increasing overlap of both methods. There is a noticable trend of repressive measures taken by the state against civil society around the world - often referred to as the shrinking space for civil society - which does not seem to take place in Germany in any systematic way. Nonetheless, instances of this phenomenon can certainly be found in the struggles for recognition and political co-determination. Court decisions such as the one against the organisation ATTAC (Federal Fiscal Court 2019/2021) are part of the debate about political engagement and its compatibility with the common good, as seen in the composition of non-profit law in particular. The issues often revolve around small details and examples appear in this report, such as the right to demonstrate. This shows the state's potential to impede civil society action. Tax law still primarily determines the general conditions of civil society, as most CSOs strive to attain the status of a registered tax-exempt charity, which comes with specific tax advantages. The tax office oversees this status and subjects CSOs to its administrative regulations. While acceptable in principle, the regulatory framework is complex, rigid and highly outdated in many regards. Changes often only lead to an increase in administrative requirements and do not bring about any real improvements; the systematic inclusion of civil society is often lacking. People have been calling for reforms to non-profit law for decades. The 150 year old legal framework has not been properly tailored to the reality of the 21st century. Some legal bodies, such as foundations, have received more support than others in recent years. There is still no standardised register of all CSOs, and advances such as the so-called 'Transparency Register' are poorly coordinated.